Recente jurisprudentie inzake de vraag of een woonzorgvorm toelaatbaar is onder de woonbestemming

Uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 10 augustus 2011, 201011929/1/H1 en 12 oktober 2011, 201102323/1/H1 en 201102324/1/H1 Met persoonsgebonden budget kan iemand die chronisch ziek is of een beperking heeft, zelf het heft in handen nemen en zelf regelen welke verzorging, begeleiding of voorzieningen hij of zij nodig heeft. Deze vraag heeft geresulteerd in een aanbod van kleinschalige woonvoorzieningen, waar mensen met een bepaalde chronische ziekte of beperking door middel van het PGB kunnen wonen. Veel van deze kleinschalige woonvormen zijn gevestigd in ‘normale woonhuizen’, waarop krachtens het bestemmingsplan een woonbestemming rust. Daarnaast is in veel van deze bestemmingsplannen het begrip ‘woning’ nader gedefinieerd als verzameling van ruimtes bestemd voor de huisvesting van één gezin of huishouden. De Afdeling hanteert in de jurisprudentie alweer geruime tijd de lijn dat ook ‘minder traditionele woonvormen’ zich met de woonbestemming verdragen. Of dat zo is, toetst de Afdeling aan het criterium ‘nagenoeg zelfstandige bewoning’. Is in een bestemmingsplan tevens vastgelegd dat een woning bestemd is voor de huisvesting van één gezin of huishouden, dan hanteert de Afdeling daarnaast een tweede criterium: ‘een zekere mate van verbondenheid’ (AbRvS 25 november 2009, 200906432/1/H1 geeft een mooi voorbeeld van de toetsing aan beide criteria). Toetsing aan deze twee criteria is casuïstisch, maar door de jaren heen is er een redelijk consistent beeld ontstaan van de aspecten die de Afdeling bij de toetsing aan de twee criteria betrekt. Twee recente uitspraken lijken dat beeld enigszins te doorkruisen, reden om daaraan hier aandacht te besteden. Voordat ik de beide uitspraken bespreek, schets ik eerst kort de lijn die in jurisprudentie is uitgekristalliseerd.

De toets aan de twee criteria

Bij de beantwoording van de vraag of sprake is van nagenoeg zelfstandige bewoning, worden veelal de volgende aspecten betrokken: geen voortdurende begeleiding aanwezig; de begeleiding heeft een ondersteunende rol; geen therapeutische of medische zorg, het verblijf in de woning maakt geen deel uit van een (verplicht) behandeltraject; de bewoners hebben een eigen dagbesteding; de bewoners hebben een eigen zit/slaapkamer. Of sprake is van een zekere mate van verbondenheid wordt veelal aan de hand van de volgende aspecten getoetst: gezamenlijk gebruik van de maaltijden; de bewoners hebben zelf voor een plaats in een huis gekozen; gemeenschappelijke woonkamer, keuken en in voorkomend geval sanitair; er is sprake van een verdeling van de huishoudelijke taken; de bewoners zijn voor onbepaalde tijd een met een gezinsverband vergelijkbaar samenlevingsverband met elkaar aangegaan.

AbRvS 10 augustus 2011, 201011929/1/H1

In de uitspraak van 10 augustus 2011 oordeelt de Afdeling over een situatie waarin de vergelijking met de normale gezinssituatie zich opdringt, toch oordeelt de Afdeling dat de woonvorm niet onder woonbestemming past. Het gaat in deze uitspraak om de huisvesting van kinderen en jongeren tussen de 5 en 17 jaar oud met een lichte verstandelijke beperking en/of gedragsproblemen. Plaatsing vindt niet gedwongen maar in overleg met ouders plaats. Doel van het verblijf is dat de kinderen zo zelfstandig mogelijk in het leven komen te staan. Op termijn gaan de kinderen terug naar hun ouders of zetten de volgende stap in hun wooncarrière. De gezinssituatie wordt zoveel mogelijk nagebootst: er wordt gezamenlijk gegeten, de bewoners gaan naar school, doen huiswerk en klusjes, zitten desgewenst op een sportclub, zijn tot op zekere hoogte verantwoordelijk voor hun eigen woonkamer en helpen in de huishouding. Bij zijn oordeel betrekt de Afdeling verder dat hoewel de bewoners geen continue zorg en begeleiding nodig hebben, toch sprake is van bewoning met een overwegend verzorgend karakter. Dit lijkt in tegenspraak met veel eerder door de Afdeling gewezen uitspraken waarin juist de eigen dagbesteding de doorslag geeft om aan te nemen dat sprake is van nagenoeg zelfstandige bewoning. Het lijkt dan ook veeleer de aard van de begeleiding te zijn die voor de Afdeling de doorslag geeft om te oordelen dat geen sprake is van nagenoeg zelfstandige bewoning. De Afdeling oordeelt vervolgens immers dat de bewoners de gehele dag in het woongebouw verblijven met behulp van de begeleiding die de gehele dag wordt geboden. Dat duidt dan weer op permanente begeleiding die vaak de doorslag geeft om aan te nemen dat geen sprake is van permanente bewoning. Daarbij neemt de Afdeling bovendien in aanmerking dat sprake is van professionele begeleiding die erop is gericht de jongeren te leren zoveel mogelijk zelfstandig te leven. Het verblijf in de woning kan daarvan niet los worden gezien, aldus de Afdeling. Dat wijst toch in de richting van een verplicht begeleidings- en behandelingstraject dat is gericht op een beter functioneren tijdens en na afloop van dat verblijf. Daarvan is bij wijze van contra-indicatie al eerder aangenomen dat het aan het karakter van ‘nagenoeg zelfstandige bewoning’ in de weg staat (AbRvS 19 mei 2011, 200907163/1/H1 en AbRvS 25 maart 2009, 200803717/1). Ook in de uitspraak van 13 augustus 2008 (200708351/1) staat begeleiding voor zover die erop is gericht de bewoners te leren zoveel mogelijk zelfstandig te leven, er aan in de weg dat sprake is van nagenoeg zelfstandige bewoning. Kennelijk gaat dergelijke begeleiding dus boven het feit dat tenminste een aantal bewoners eigen dagbesteding heeft. Van belang daarbij is te onderscheiden de woonvorm waarin het de bedoeling is dat bewoners van een bijzondere woonvorm al dan niet met behulp van begeleiding zoveel mogelijk zelfstandig kunnen functioneren. Die vorm is, zoals uit verschillende uitspraken van de Afdeling blijkt, wél verenigbaar met het criterium van nagenoeg zelfstandige bewoning (zie onder meer: AbRvS 25 maart 2009, 200803717/1 en AbRvS 25 november 2009, 200906432/1).

AbRvS 12 oktober 2011, 201102323/1/H1 en 201102324/1/H1

Van een heel ander kaliber is de uitspraak van 12 oktober 2001. Daarin oordeelt de Afdeling over het samenwonen in een pand met woonbestemming, in het betreffende bestemmingsplan is bovendien vastgelegd dat een woning bestemd is voor de huisvesting van één huishouden. In de betreffende woning wil het Leger des Heils 15 personen huisvesten in de leeftijd van 18 tot 50 jaar. Al dan niet vanuit detentie of een vorm van beschermd wonen, zijn de bewoners doorgestuurd om de laatste stap naar zelfstandigheid te kunnen maken. Zij hebben dagbesteding en (verplichte) begeleiding, die overigens niet permanent aanwezig is. Op grond van de feitelijke aard van de begeleiding oordeelt de Afdeling dat die te gering en vrijblijvend is om aan het wonen het zelfstandig karakter te ontnemen. Dat de woonvorm erop gericht is om de bewoners de laatste stap naar zelfstandigheid te kunnen laten maken, blijft verder buiten beschouwing, wat gezien de voorgaande uitspraak in ieder geval opmerkelijk is. De uitspraak is verder van belang omdat de Afdeling oordeelt dat het verblijf in de woning van zes maanden tot een jaar niet zodanig kort is, dat niet meer van wonen kan worden gesproken. De duur van het verblijf wordt soms betrokken bij beantwoording van de vraag of is voldaan aan het tweede criterium, of sprake is van enige mate van verbondenheid tussen de bewoners (zie bijvoorbeeld: AbRvS 25 november 2009, 200906432/1 waarin voor een verband voor onbepaalde tijd wordt gesproken) ook het verloop in de samenstelling kan bij de toets aan het tweede criterium een rol spelen (AbRvS 2 mei 2007, 200603867/1). In de uitspraak van 12 oktober 2011 wordt daaraan voorbij gegaan. Het feit dat de bewoners er slechts zes maanden tot een jaar verblijven staat kennelijk niet aan de weg om aan te nemen dat tussen de bewoners enige mate van verbondenheid aanwezig is. Mogelijk moet daaruit worden afgeleid dat de Afdeling dit criterium minder zwaar toetst dan voorheen. In ieder geval lijkt de toets steeds plaats te vinden door in het specifieke geval een weging te maken, die afhankelijk van de omstandigheden in het voor- of nadeel van de minder traditionele woonvorm onder de woonbestemming kan uitvallen. Voor instellingen die dit soort woonvormen in woonhuizen onder een woonbestemming wil huisvesten, maar ook voor omwonenden die daar tegen op willen komen, is door kan deze casuïstische benadering op voorhand vaak niet goed uit te maken of een woonvorm al dan niet onder de woonbestemming past. Deze recente uitspraken zijn daarvan een voorbeeld. Het is aan te raden steeds na te gaan of men binnen de hiervoor uitgezette kaders past, maar het is de rechtspraak die uiteindelijk het laatste woord heeft.