Wetsvoorstel bestuurlijke lus in werking getreden

Met ingang van 1 januari 2010 is de "Wet bestuurlijke lus Awb" (hierna: de Wet) in werking getreden. De Wet voorziet in de mogelijkheid voor de bestuursrechter om hangende de beroepsprocedure een tussenuitspraak te doen. Daarmee kan de bestuursrechter het bestuursorgaan hangende de beroepsprocedure in de gelegenheid stellen om eventuele gebreken in het aangevochten besluit te herstellen, alvorens hij einduitspraak doet. Dit moet helpen voorkomen dat besluiten vanwege bijvoorbeeld een motiveringsgebrek of een procedure- of rekenfout worden vernietigd. Voor de inwerkingtreding van de Wet bestond de mogelijkheid tot het doen van een tussenuitspraak in het bestuursrecht niet. De keuze van de bestuursrechter was beperkt ofwel het besluit in stand laten, ofwel het besluit vernietigen. Na vernietiging rest een bestuursorgaan de mogelijkheid opnieuw een besluit te nemen. Belanghebbenden kunnen daartegen vervolgens rechtsmiddelen aanwenden waarna de bestuursrechter zich opnieuw over het besluit zal moeten buigen. Het behoeft geen betoog dat met herstel van gebreken hangende de beroepsprocedure tijd, moeite en kosten kunnen worden bespaard. De bestuurlijke lus zorgt er ook voor dat het geschillenbeslechtend vermogen van de bestuursrechter toeneemt. Dit alles neemt niet weg dat er in de literatuur ook kritische geluiden te horen zijn.

De wijze waarop de mogelijkheid om een tussenuitspraak te doen is geregeld

Deze Wet brengt (onder meer) een aantal wijzigingen aan in de Algemene wet bestuursrecht. Aan de Awb zijn de afdelingen 8.2.2a 'bestuurlijke lus' en 8.2.7 'Tussenuitspraak' toegevoegd. Verder is artikel 8:13a toegevoegd en worden de artikelen 8:57 8:64 en 8:72 Awb gewijzigd. Als gezegd maakt de bestuurlijke lus het voor de rechter mogelijk indien hij op een gebrek stuit, het bestuursorgaan de mogelijkheid te geven dit gebrek te herstellen (artikel 8:51a lid 1 Awb). Dit kan al in een vroeg stadium van de procedure, nog voordat een zitting heeft plaatsgevonden (artikel 8:80b lid 1 Awb). De rechter bepaalt in zijn tussenuitspraak een termijn waarbinnen het gebrek hersteld moet zijn en kan die termijn verlengen (8:51a lid 2 Awb). Wanneer de rechter het bestuursorgaan de mogelijkheid biedt om een gebrek te herstellen, geeft hij daarbij zoveel mogelijk aan op welke wijze het gebrek kan worden hersteld (artikel 8:80a lid 2 Awb). Blijkens de Toelichting vermeldt de rechter met behulp van welke maatregel(en) het gebrek kan worden hersteld: bijvoorbeeld door het nemen van een vervangend besluit, maar ook andere handelingen zijn mogelijk, de Memorie van Toelichting noemt het laten verrichten van (aanvullend) onderzoek of het verschaffen van een (nadere) toelichting. Het bestuursorgaan is overigens niet verplicht om gebruik te maken van de mogelijkheid tot herstel (artikel 8:51b lid 2 Awb). Wel is het bestuursorgaan verplicht zo spoedig mogelijk mede te delen of het gebruik maakt van de bestuurlijke lus (artikel 8:51b lid 1). Maakt het daarvan gebruik dan moet het bestuurorgaan vervolgens zo spoedig mogelijk mededeling doen over de wijze waarop het gebrek is hersteld (artikel 8:51 lid 2 Awb). Op grond van artikel 8:51b lid 3 Awb krijgen partijen vier weken de gelegenheid om zienswijzen in te dienen, nadat het bestuursorgaan de rechtbank heeft medegedeeld op welke wijze hij het gebrek heeft hersteld. Wanneer het bestuursorgaan heeft aangegeven niet tot herstel over te gaan, dan wel heeft aangegeven hoe het gebrek wordt hersteld, dan wel indien naar aanleiding daarvan zienswijzen worden ingediend, deelt de rechter binnen vier weken mede hoe het beroep verder wordt behandeld (artikel 8:51c Awb). Artikel 8:57 lid 1 Awb geeft de rechter de mogelijkheid een onderzoek ter zitting achterwege te laten, indien partijen daarvoor toestemming hebben gegeven. Op grond van deze wet kan de rechter tevens in bepaalde omstandigheden een nieuw onderzoek ter zitting laten indien hij bij tussenuitspraak het bestuursorgaan in de gelegenheid heeft gesteld een gebrek te herstellen (artikel 8:57 lid 2 Awb). Wanneer de rechter een tussenuitspraak doet, kan hij op verzoek of ambtshalve een voorlopige voorziening treffen ten aanzien van het bestreden besluit (artikel 8:80b lid 3 Awb). Dit kan wenselijk zijn omdat een tussenuitspraak tot gevolg kan hebben dat de einduitspraak langer op zich laat wachten. Hoger beroep tegen een tussenuitspraak is niet mogelijk, wel kan in hoger beroep tegen de einduitspraak geoordeeld worden over de tussenuitspraak, waarop de aangevallen uitspraak mede is gebaseerd. Door wijzigingen in enkele specifieke wetten kan de bestuurlijke lus ook in hoger beroep en bij beroep in eerste en enige aanleg worden toegepast. Het grote verschil met de tussenuitspraak in beroep is dat het bestuursorgaan in hoger beroep kan worden opgedragen het gebrek te herstellen. Het bestuursorgaan wordt dan dus niet zoals hangende het beroep de keuze gelaten het geconstateerde gebrek al dan niet te herstellen. In de Wet is een aantal overgangsrechtelijke bepalingen opgenomen voor het geval de bestuurlijke lus in de plaats treedt van een soortgelijke regeling in een andere specifieke wet dan wel wetsvoorstel (zoals bijvoorbeeld de Wabo).

Voor- en nadelen aan de Wet bestuurlijke lus Awb

Als voordeel kan worden aangemerkt dat de Wet een finale geschilbeslechting door de bestuursrechter dichterbij brengt, dat zij kostenbesparend werkt en dat op eenvoudige wijze een gebrek in een besluit kan worden hersteld. Voor een partij die tegen een besluit procedeert is vernietiging door de rechter wellicht aantrekkelijk, omdat van uitstel wel eens afstel kan komen. Daar staat tegenover dat alle partijen die betrokken zijn bij een geschil, gebaat zijn met een snellere doorlooptijd van procedures en een snellere definitieve beslechting van een geschil. Een ander mogelijk nadeel is er in gelegen dat onduidelijk is wat er na een tussenuitspraak en herstel van een gebrek, met het oorspronkelijke besluit gebeurt. Door toepassing van de bestuurlijke lus blijft vernietiging achterwege, terwijl met vernietiging van een besluit vaststaat dat het onrechtmatig was. Het is de vraag of uit de toepassing van de bestuurlijke lus volgt dat het daardoor herstelde besluit in oorsprong ook onrechtmatig moet worden geacht. Ten slotte kan nog worden gewezen op de taak van de rechter die ingevolge artikel 8:80a lid 2 Awb zoveel mogelijk aanwijzingen geeft over de wijze waarop het gebrek hersteld moet worden. Dit geeft een bepaalde spanning tussen de rechter en het bestuur dat ten aanzien van het herstellen van gebreken over een zekere beleids- en/of beoordelingsvrijheid beschikt. Op welke wijze de rechter invulling zal geven aan deze bevoegdheid en hoe ver hij daarin wil gaan, zal de komende jaren uit de toepassing van de wet moeten blijken.